1. - Trata-se da prestação de Contas Anuais do Município de São Miguel do Tocantins - TO, balanço geral – exercício de 2019, de responsabilidade da Srª. Elisangela Alves Carvalho Sousa, Prefeita Municipal.

 

NATUREZA JURÍDICA DO JULGAMENTO:

2. - A Constituição Federal reservou para o Poder Legislativo o julgamento das Contas dos Chefes do Poder Executivo nas três esferas: Federal (artigo 71, inciso I), Estadual (artigo 71 c/c 75 e 25) e Municipal (artigo 31, § 2º). Ao Tribunal de Contas cabe a apreciação das mesmas, através de parecer prévio (artigo 71, inciso II), e o julgamento dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo poder público e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário (artigo 71, inciso II, C.F.).
3. - Quais são as contas a que o tribunal aprecia com parecer prévio (artigo 71, inciso I) e as que julga (artigo 71, inciso II)?  
4. - O critério que inicialmente define as competências é relativo à pessoa a ser julgada - “ratione personae”; o conteúdo das contas também distingue o julgamento de competência do legislativo, daquele de competência do Tribunal de Contas.
5. - É que a rigor, os Chefes do Poder Executivo da União, dos Estados e dos grandes Municípios são meros cumpridores do orçamento, e nessa condição repassam as verbas para os Ministérios ou Secretarias, nos termos aprovados no orçamento, com respeito, naturalmente, às demais normas legais e constitucionais, como exemplo, percentual mínimo exigido para a educação, limite máximo de gastos com pessoal, etc., e as exigências da Lei de Responsabilidade Fiscal tão ao gosto de uma profícua administração, a despeito de sua iniciativa (do projeto de Lei que redundou na L.C. 101/00), originar de imposição do capital estrangeiro.
6. - Respeitados tais normas, o orçamento e plano plurianual são motivados por convicções ideológicas e políticas, que definem canalização de recursos, a maior ou a menor, para cada setor que entende prioritário ou não (saúde, segurança, transporte, etc.), segundo seu programa de governo e plataforma partidária.
7. - Nesse particular, a função do Tribunal de Contas sobre as contas anuais do chefe do Poder Executivo é de apreciá-las emitindo parecer prévio. “É um parecer sobre a legalidade, sobre o atendimento das finalidades traçadas no orçamento, enfim se realmente o Poder executivo cumpriu aquilo que está previsto na sua gestão financeira do exercício anterior[1].      
8. - Aflora, daí, a conclusão de que as contas anuais citadas no artigo 71, inciso I, da C.F., abrange todo exercício financeiro anterior e revela somente os aspectos global e formal; o julgamento pelo Legislativo segue esta ordem de análise macro e genérica, de cunho mais político que técnico, guardadas suas proporcionalidades, já que a própria extensão e complexidade das contas, não dispensa um minucioso parecer técnico opinativo do Tribunal de Contas, que neste caso, se define nessa condição: a de auxiliar e não há nenhum trabalho mais auxiliar do que o de elaborar parecer.
9. - Já as contas dos demais administradores e responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos – excetuados, então, somente os Chefes do Executivo na qualidade de Chefe Político - serão julgados pelos Tribunais de Contas - Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios, regra constitucional “ratione personae”, embora registre, também, características peculiares de operacionalidade, manejo direto da arrecadação de receitas e ordenamento de despesas. Evidencia-se nestes atos, os pormenores das receitas e despesas públicas, como exemplo, controle e fiscalização do patrimônio – finanças, bens de consumo, permanentes e imóveis quanto aos aspectos formal e fático, da investidura - contratação, vencimento e vantagens dos servidores, da licitação e contratação - obras, bens e serviços, etc. As contas são estanques e por setores, ao contrário das contas dos Chefes do Poder Executivo. O julgamento é exclusivamente técnico e permite um controle mais abrangente da moralidade, legalidade, impessoalidade, publicidade e eficiência, contra a indesejável corrupção que permeia e é causa da grande desigualdade social, combatida pelos princípios da República.
10. - Portanto frise-se: a competência para o julgamento das contas por regra se distingue em razão das pessoas, mas diferem também no conteúdo dos atos julgados; a regra constitucional quanto às contas dos Chefes dos Poderes Executivos Estaduais e Municipais, é que ao Tribunal de Contas cabe apreciá-las,  mediante parecer prévio e julgar as demais, oriundas da Presidência da Assembleia Legislativa, Presidência do Tribunal de Justiça, Procuradoria Geral do Ministério Público, Secretarias, etc., podendo ocorrer a possibilidade de julgar as contas do próprio Chefe do Poder Executivo quando se tratar de atos de ordenamento de despesas.
11. - Esta é a determinação do artigo 104, da Lei Estadual 1.284/2001 (Lei Orgânica do TCE/TO):

“Artigo 104 – A elaboração do parecer prévio não envolve o exame de responsabilidade dos administradores, incluindo o do Prefeito Municipal e do presidente da Câmara de Vereadores e demais responsáveis de unidades gestoras, por dinheiro, bens e valores, cujas contas serão objeto de julgamento pelo Tribunal.”

12. - Ressalta-se, porém, que o Superior Tribunal Federal – STF manifestou-se pela ilegalidade do ato de julgamento do Prefeito no âmbito dos Tribunais de Contas, enquanto ordenador de despesas – RE 729744 – Recurso Extraordinário:

“RE 729744 - RECURSO EXTRAORDINÁRIO

Relator: MIN. GILMAR MENDES

Decisão: O Tribunal, por maioria e nos termos do voto do Relator, fixou tese nos seguintes termos: “O parecer técnico elaborado pelo Tribunal de Contas tem natureza meramente opinativa, competindo exclusivamente à Câmara de Vereadores o julgamento das contasanuais do Chefe do Poder Executivo local, sendo incabível o julgamento ficto das contas por decurso de prazo”, vencidos os Ministros Roberto Barroso, Edson Fachin, Rosa Weber e Luiz Fux. Ausentes, justificadamente, os Ministros Cármen Lúcia e Teori Zavascki. Presidência do Ministro Ricardo Lewandowski. Plenário, 17.08.2016. ”

13. - Por último, o STF assentou no RE 848826 que o Legislativo Municipal é quem detém a legitimidade constitucional para julgamento das Contas de Governo e de Gestão dos Prefeitos: 

“RE 848826. Decisão: O Tribunal, por maioria e nos termos do voto do Ministro Ricardo Lewandowski (Presidente), que redigirá o acórdão, fixou tese nos seguintes termos: “Para os fins do art. 1º, inciso I, alínea "g", da Lei Complementar 64, de 18 de maio de 1990, alterado pela Lei Complementar 135, de 4 de junho de 2010, a apreciação das contas de prefeitos, tanto as de governo quanto as de gestão, será exercida pelas Câmaras Municipais, com o auxílio dos Tribunais de Contas competentes, cujo parecer prévio somente deixará de prevalecer por decisão de 2/3 dos vereadores”, vencidos os Ministros Luiz Fux e Rosa Weber. Ausentes, justificadamente, os Ministros Cármen Lúcia e Teori Zavascki. Plenário, 17.08.2016. ”

 

MÉRITO:

14. - A Lei de Responsabilidade Fiscal trouxe quatro princípios básicos da Administração – o planejamento, a transparência, o controle e a sanção, que permitem apurar com maior eficácia as normas constitucionais para o setor público.
15. - Os órgãos instrutivos desta casa apontaram os dados contábeis do exercício, conforme a Análise de Prestação de Contas nº 330/21 (ev. 6):

Despesa	Disp. Legal	Limite %	Efetivamente Gasto
Total com Pessoal	Art. 20, III, ‘a’, LRF	60% da RCL (54% Executivo e 6% Legislativo)	58,02% da RCL (56,23% Executivo e   1,79% Legislativo)
Contribuição Patronal ao Regime Geral	Art. 195, I da CF Art. 22, I Lei 8.212/91	20% Após deduções legais	13,60%
Contribuição Patronal ao RPPS do Município	Art. 40 da CF Art. 4º, 5º MPS n° 402/2008 e 21/2013 Art. 2º da Lei Federal 9.717/98	Não inferior ao valor de contribuição do servidor (Lei 9.717/98)	Não possui RRPS
Educação	Art. 212, CF	25% no mínimo, manutenção e desenvolvimento do ensino	25,18%
FUNDEB	Art. 60, XII, CF, e Regulamentado pela Lei nº 11.494/2007 e pelo Decreto nº 6.253/2007	60% no mínimo, Desenv. Ensino Fundamental e a valorização do Magistério	67,70%
Saúde	Art. 77, §1º da ADCT c/c LC 141/2012, art. 7º	Mínimo de 15%	15,28%
Total c/o Legislativo	Art. 29-A, I	7%	7%

 

16. - Ainda de acordo com o Relatório, na análise das gestões orçamentária, financeira e patrimonial, a equipe técnica apontou irregularidades nas contas, consubstanciadas pela Relatoria no Despacho nº 21/2022 (ev. 8).
17. - Devidamente citado a se manifestar sobre os apontamentos, a responsável apresentou defesa (ev. 13).
18. - Ao emitir a Análise de Defesa nº 104/2022 (ev. 15), a Coordenadoria de Analise de Contas e Acompanhamento da Gestão Fiscal considerou que os documentos e justificativas apresentadas foram suficientes para sanar parte das irregularidades, quais sejam:

1) Observa-se a abertura de crédito adicional suplementar no valor de R$ 359.600,54, utilizando como fonte de recurso o superávit financeiro do exercício anterior, no entanto, não foi realizado o registro contábil na(s) dotação(ões) com fonte de recurso correta com identificação do código 90 no 5º e 6º dígitos (xxxx.90.xxx), em conformidade ao que determina a Portaria nº 383, de 06 de julho de 2016, publicada no Boletim Oficial nº 1656, de 06.07.2016. (Item 4.4.1 do Relatório);

2) Existem valores que não foram considerados na apuração do superávit/déficit orçamentário do exercício, pois até a sexta remessa do exercício seguinte (2020), foram executadas despesas de exercícios anteriores no valor de R$ 1.288.191,16, sem o devido reconhecimento na contabilidade, em desacordo com o Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público e arts. 60, 63, 83 a 100 da Lei Federal nº 4.320/64. Portanto o Resultado Orçamentário correto do exercício é o montante de R$ -644.668,00. (Item 5.1.1 do Relatório);

4) Observa-se que o valor contabilizado na conta "1.1.5 – Estoque" é de R$ 929,99 no final do exercício em análise, enquanto o consumo médio mensal é de R$ 268.382,12, demonstrando a falta de planejamento da entidade, pois não tem o estoque dos materiais necessários para o mês de janeiro de 2020. (Item 7.1.1.3 do Relatório);

5) Verifica-se que o Balanço Patrimonial informa o valor de R$ 11.095.266,85, para os Bens Móveis, Imóveis e Intangíveis, enquanto o Demonstrativo do Ativo Imobilizado apresentou o montante de R$ 11.105.197,97, portanto, constata-se uma divergência de R$ -9.931,12. (Item 7.1.2.1 do Relatório);

6) Existem valores que não foram considerados apuração do superávit financeiro do exercício, pois até a sexta remessa do exercício seguinte (2020), foram executadas despesas de exercícios anteriores no valor de R$ 1.288.191,16, sem o devido reconhecimento na contabilidade, em desacordo com o Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público e arts. 60, 63, 83 a 100 da Lei Federal nº 4.320/64. Portanto o Resultado Financeiro geral correto do exercício é o montante de R$ 635.676,08. (Item 7.2.5 do Relatório);

7) Observa-se que o Jurisdicionado apresenta déficit financeiro nas seguintes Fontes: 0010 e 5010 - Recursos Próprios (R$ -2.991,17) em descumprimento ao que determina o art. 1º § 1º da Lei de Responsabilidade Fiscal o MCASP. (Item 7.2.7 do Relatório);

8) Existem valores que não foram considerados na Demonstração das Variações Patrimoniais, pois até a sexta remessa do exercício seguinte (2020), foram empenhados como despesas de exercícios anteriores no valor de R$ 1.288.191,16, sem o devido reconhecimento na contabilidade, em desacordo com o Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público e arts. 60, 63, 83 a 100 da Lei Federal nº 4.320/64. Portanto o Resultado Patrimonial correto do exercício é o montante de R$ 950.949,56. (Item 8 do Relatório);

9) O montante da despesa com pessoal ficou acima do limite máximo permitido, em desacordo com art. 20 da Lei de Responsabilidade Fiscal (Item 9.2 do Relatório);

10) Com isso, o Poder Executivo alcançou o percentual de 58,93%, da Receita Corrente Líquida, estando acima do limite máximo estabelecido na alínea “b”, do inc. III, do art. 20 da Lei de Responsabilidade, incorrendo nas limitações do parágrafo único do art. 22, acrescendo que o percentual excedente terá de ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um terço no primeiro, adotando-se, as providências previstas nos §§ 3º e 4º do art. 169 da Constituição Federal, conforme exposto no art. 23 da Lei Complementar nº 101/2000. (Item 9.2.1 do Relatório);

13) Confrontando as informações registradas na execução orçamentária e na contabilidade a respeito dos Vencimentos e Vantagens Fixas - Pessoal Civil e Contratos Temporários, vinculados ao Regime Geral e a Contribuição Patronal repassada, apura-se a diferença de 0%. Em descumprimento as normas contábeis, o Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público e aos arts. 83, 85, 89 da Lei Federal nº 4.320/1964. (Item 9.3.1 do Relatório);

15) Verifica-se que o município não alcançou a meta prevista no índice de Desenvolvimento da Educação Básica IDEB no(s) ano(s) 2015 e 2017, em desconformidade ao Plano Nacional de Educação. (Item 10.1 do Relatório);

16) Destaca-se que houve divergência entre os índices de saúde informado ao SICAP_Contábil e SIOPS, em desconformidade ao que determina o art. 4º, incisos VIII e IX da Lei nº 12.527 de 18 de novembro de 2011. (Item 10.4 do Relatório);

17) No exercício em análise, foram realizadas despesas de exercícios anteriores no valor de R$ 905.237,39, em desacordo com os arts. 18, 43, 48, 50, 53 da LC nº 101/2000 e arts. 37, 60, 63, 65, 85 a 106 da Lei Federal nº 4.320/64. (Item 4.1.1 do Relatório);

18) Inconsistências no registro das variações patrimoniais diminutivas relativas a pessoal e encargos, em desacordo com os critérios estabelecidos no Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (MCASP), Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público, Instrução Normativa TCE/TO nº 02/2013, Anexo II, item 3. (Item 4.1.2 do Relatório).

19. - A equipe técnica posicionou-se também pela manutenção das seguintes irregularidades:

3) Conforme evidenciado no quadro (18 – Ativo Circulante), observa-se o valor de R$ 79.090,07 na conta 1.1.3.4 - Créditos por Danos ao Patrimônio, no entanto, ao analisar as Notas Explicativas da entidade não encontramos as informações solicitadas pela IN TCE-TO nº 4/2016. (Item 7.1.1.3 do Relatório);

11) Registra-se que orçamentariamente o Município de São Miguel, contribuiu 13.60%, para o Regime Geral de Previdência Social - RGPS, estando em desconformidade com o percentual estabelecido pela legislação vigente. (Item 9.3.1 do Relatório);

12) O Quadro de Apuração da Contribuição Patronal - RGPS - Registros Contábeis, demonstra que contabilmente o Município de São Miguel, contribuiu 13.88%, para o Regime Geral de Previdência Social - RGPS, estando em desconformidade com o percentual estabelecido pela legislação vigente. (Item 9.3.1 do Relatório);

14) Inconsistências no registro das variações patrimoniais diminutivas relativas a pessoal e encargos, em desacordo com os critérios estabelecidos no Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (MCASP), Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público, Instrução Normativa TCE/TO nº 02/2013, Anexo II, item 3. (Item 9.3 do Relatório);

 

20. - Em que pese à manifestação técnica, o Ministério Público de Contas acrescenta:
21. - Itens 9 e 10 – Alegam os responsáveis, em suma, que a base de cálculo realizada pela equipe técnica é falha pois considera-se valores não incidentes sobre as “despesas com pessoal”.
22. - Ocorre que, para tais afirmações, limitam-se a colacionar junto a defesa jurisprudências genéricas que não versam especificamente sobre o cálculo que engloba as despesas com pessoal. Os precedentes do STF apresentados, além de datarem do ano de 2008, versam sobre “Contribuição Social”.
23. -   Desse modo, infere-se que a defesa apresentada é insuficiente para afastar a irregularidade. Acrescenta-se, ademais, que a jurisprudência desta Corte é uníssona pela rejeição de contas que apresentem despesas de pessoal acima dos limites máximos estabelecidos em lei. A exemplo, cita-se:

PARECER PRÉVIO Nº 91/2018 - 2ª CÂMARA (Proc. 4701/2017):

EMENTA: PARECER PRÉVIO. CONTAS ANUAIS CONSOLIDADAS DO MUNICÍPIO DE NATIVIDADE/TO. EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 2016. PARECER PRÉVIO PELA REJEIÇÃO. DESPESA DE PESSOAL DO PODER EXECUTIVO ACIMA DO LIMITE MÁXIMO PERMITIDO. RESSALVAS. RECOMENDAÇÕES.

24. - Itens 11 e 12 – Para contestar os percentuais apurados pelos técnicos de cota patronal, os responsáveis utilizam-se da mesma alegação apresentada para os itens 9 e 10. Logo, insuficientes para afastar a irregularidade.
25. - Sobre a matéria, convém consignar que a atual metodologia de apuração das cotas de contribuição patronal realizada pelo Tribunal é baseada nas informações repassadas pelo próprio Gestor e que, na composição da base de cálculo apresentada, há elementos suficientes para uma análise fidedigna do índice, que demonstra o descumprimento do art. 22, inciso I da lei nº 8.212/1991.
26. - Vale destacar, ainda, o entendimento amplamente majoritário^[2] adotado por esta Corte de Contas em pareceres prévios no sentido de considerar o não recolhimento das cotas de contribuição patronal à instituição de previdência, ou o recolhimento a menor, irregularidade com o condão de macular as contas prestadas. Vejamos:

Proc. nº 11959/2018 - Incidente de Uniformização Jurisprudencial (Despacho 705/2019):

“9.5. Ocorre que não há divergência a ser uniformizada, pois essa discussão já foi pacificada pelo pleno deste Tribunal a exemplo da Resolução nº 249/2018 discutida na sessão do pleno do dia 23/05/2018 (Pedido de Reexame nº 12890/2017), a Resolução 325/2018 discutida na sessão do pleno do dia 27/06/2018 (Pedido de Reexame nº 13618/2017) e recentemente em processo do mesmo gestor, ora recorrente, no Pedido de Reexame nº 810/2018 Resolução nº 92/2019 na sessão do pleno do dia 27/02/2019, ficando estabelecido que esse ponto não pode ser ressalvado, dada a sua gravidade. No entanto, considerando os precedentes, admitiu-se que essa irregularidade (contribuição patronal recolhida a menor) fosse, em caráter excepcional e observado cada caso, ressalvada nas contas antigas, até o exercício de 2015. (...)

9.8. Assim, resta prejudicada a submissão deste feito ao Plenário, pois a matéria já se encontra pacificada no âmbito do órgão de uniformização de jurisprudência deste TCE, razão pela qual o processo deve ser arquivado, sem apreciação do mérito.”

27. - Destarte, o Ministério Público de Contas, na sua função de fiscal da lei, entende que o recolhimento da cota patronal no índice de 13,6% implica a rejeição das contas por violação ao artigo 22, inciso I da lei nº 8.212/1991.
28. - Item 17 - No que se refere a execução de despesas de exercícios anteriores no valor de R$ 905.237,39, além da violação aos arts. 18, 43, 48, 50, 53 da Lei Complementar nº 101/2000; arts. 37, 60, 63, 65, 85 a 106 da Lei nº 4.320/64 e aos princípios e normas de contabilidade pública, vale citar que a recente jurisprudência desta Corte tem se consolidado pela irregularidade das contas:

ACÓRDÃO TCE/TO Nº 365/2021 - 1ª CÂMARA, Proc. 3743/2020:

(...)

8.1. Julgar IRREGULARES as presentes contas de ordenador de despesas, prestadas pela senhora Adelaides Cavalcante da Luz Silveira, gestora do Fundo Municipal de Assistência Social de Goiatins – TO, no exercício financeiro de 2018, com fundamento nos artigos 85, inciso III, alínea “b” e art. 88, da Lei Estadual nº 1.284/2001 c/c art. 77 do Regimento Interno, em face da persistência das irregularidades adiante alinhavadas:

(...)

2. Despesas de exercício anteriores no valor de R$ 65.579,68, em desacordo com os arts.18, 43, 48, 50, 53 da Lei Complementar nº 101/2000 e arts. 37, 60, 63, 65, 85 a 106 da Lei nº 4.320/64 (item 4.1.2 do relatório);

 

29. - Assim, não obstante o atendimento dos índices constitucionais e legais referentes à Educação, FUNDEB, Saúde e Repasse ao Legislativo, verifica-se que as irregularidades remanescentes têm o condão de macular as contas, quais sejam: (I) despesa com pessoal ficou acima do limite máximo permitido; (II) recolhimento a menor das cotas de contribuição patronal vinculada ao Regime Geral de Previdência (13,6%); e (III) execução de despesas de exercícios anteriores no valor de R$ 905.237,39.
30. - Desse modo, há fundamentação de parecer prévio pela rejeição das presentes contas consolidadas pois restou evidenciado o desequilíbrio de planejamento e execução das contas públicas.

 

CONCLUSÃO: 

31. - Pelo exposto, o Ministério Público de Contas, diante das informações orçamentárias, financeiras, patrimoniais, contábeis e operacionais fornecidas pelos órgãos instrutivos desta casa, manifesta-se a este Egrégio Tribunal de Contas pela emissão de Parecer Prévio recomendando à Câmara Municipal a REJEIÇÃO das presentes Contas Consolidadas, nos termos artigos 1º, inciso I, 10, inciso III e § 1º, 103 e 104, todos da Lei Estadual nº 1.284/2001 (Lei Orgânica do TCE/TO) c/c artigos 28 e 32 do Regimento Interno, com recomendação de saneamento dos apontamentos técnicos contábeis nas contas subsequentes.

É o Parecer.

 

 

MARCOS ANTONIO DA SILVA MODES

Procurador de Contas